[시차이론 / 관련논문] 시차적 접근방법과 신제도 이론

시차이론 (시차적 접근)

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 주요 키워드 

1) 시간에 대한 전제: 시간을 독립변수로 간주

2) 인과관계의 시차 (장/단기)

3) 숙성기간

3) 시차이론의 한계: 이론적 독창성

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관련 논문

 시차적 접근방법과 신제도 이론  by 하연섭 

 

- 이 글에서는 이른바 신제도이론, 특히 역사적 제도주의의 시각에서 시차적 접근방법을 비판적으로 검토하고자 한다. 역사적 제도주의의 시각 혹은 분석 틀과 선택적 친화력을 가지고 있는 분야가 바로 비교정책 분야인데, 이 분야의 대표적 저서라 할 수 있는 History and Content in Comparative Public Policy 라는 책의 제목에서 볼 수 있듯이 비교정책연구에서의 핵심은 “역사”와 “맥락”이다. 비교정책연구에서는 맥락에 대한 적절한 이해 없이 정책을 설명하기란 불가능하며, 정책의 맥락을 형성하는 것이 다름 아닌 역사라고 주장한다. 그리고 다양한 맥락을 통시적으로 연결하는 것이 바로 시간이라고 할 수 있을 것이다. 바로 이러한 이유로 역사적 제도주의에 기반한 정책연구에서는 경로의존(path depen- dence)이라는 개념이 대단히 중요한 의미를 갖는 것이다. 이러한 측면에서 볼 때, “오늘의 정책은 오늘의 문제에 대한 대응이 아니라 어제 이루어진 정책의 유산에 대한 대응”이라는 주장은 상당한 설득력을 가진다.

- 정교수는 논문에서 시간적 측면의 중요성을 언급하면서 ‘정책을 적용하는 대상, 또는 원인 변수가 작동하는 대상도 시간의 흐름에 따라 변화한다’ 고 표현하고 있다. 그런데 이 문제는 사실상 시점의 문제가 아니라 보다 엄밀하게 표현하면 개입 대상(target)의 상태가 변화했는가 혹은 그렇지 않은가의 문제이다. 개입 대상의 상태는 시간의 흐름에 따라 달라질 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 따라서 개입 대상 상태의 변화 여부가 문제이지, 시간의 문제가 되는 것은 아니다. 오히려 시간의 흐름에 따라 우리가 주목해야 하는 것은 제도의 모습(institutional arrangements)의 변화, 제도화(institutionalization)의 정도라고 할 것이다. 

- 그런데 시기에 따라 원인변수와 결과의 인과관계가 달라지는 것이 아니라 인과관계의 작용을 둘러싸고 있는 맥락이 이들을 다르게 만들 수 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉, 시간이 흐른다고 해서 원인변수와 결과간의 인과관계가 달라져야 할 필연적인 이유는 없는 것이다. 그렇지만 시간이 흐름에 따라 맥락이 변화한다면 원인변수와 결과간의 인과관계는 달라지게 된다. 이와는 달리 시간이 흐름에도 불구하고 맥락이 전혀 변화하지 않는다면 원인변수와 결과간이 인과관계가 변화할 하등의 이유가 없을 것이다. 다시 말해서, 시간의 흐름에 따라 제도의 모습 그리고 제도화의 정도가 변화했는가가 중요한 것이지 단수한 시간의 흐름 그 자체는 큰 의미를 갖기 어렵다. 정교수는 ‘사회적 실체가 성장과정을 거친다면, 이 실체의 속성을 원인변수나 결과변수로 취급하는 인과법칙은 시간적 요소에 의하여 그 성격이 달라지고, 이 인과법칙을 정확하게 파악하기 위해서는 시간적 요소를 언제나 고려하여야 한다’ 라고 주장하고 있다. 그러나 이러한 주장은 시간의 흐름이 항상 제도의 모습과 제도화의 정도를 변화시킨다는 전제 위에서나 성립 가능한 가설이다. 따라서 ‘시간’이라는 개념이 신제도이론에서 언급되는 제도나 제도화라는 개념의 유용성을 뛰어 넘는 공헌을 하고 있다고 판단하기는 어렵다는 결론에 도달하게 된다. 

- 이러한 문제는 결과변수의 변화역사와 인과관계를 다루는 부분에서 반복적으로 드러나고 있다. 이 부분에서 정교수가 사용하는 주요개념인 성숙정도와 성장과정은 사회학적 제도주의의 표현을 빌면 제도화(institutionalization)와 제도화의 과정의 문제라고 할 수 있으며, 이러한 개념으로 표현을 바꾸어도 의미 전달에 아무런 문제가 없다. 

- 예를 들어 한국 대학에서의 보직교수의 경우 근무기간이 통상 2~3년에 불과하기 때문에 장기적인 차원의 정책을 추진하기 어렵다. 이 경우 보직교수가 갖고 있는 할인율은 높다라고 표현된다. 일반적으로 사회가 안정적이면 정책결정자가 갖게 되는 할인율을 낮아지는 경향이 있으며, 사회가 불안해지면 할인율은 높아지게 된다. 따라서 정책결정자가 갖고 있는 할인율을 결정하는 것은 다름 아니라 정책결정자를 둘러싸고 있는 제도적 맥락(institutional context)이라고 할 수 있을 것이다. 달리 표현하면, 정책결정자의 의사결정의 전제를 바꾸어야 시간에 대한 관념(즉, 할인율)이 바뀌게 되는 것이다. 그렇다면 시간은 직접적 고려사항이 아니라 제도적 맥락에 의해 달라지게 되는 종속변수의 의미를 갖게 된다고 할 것이다.  

- 그 예로서 ‘개방형 임용제나 책임운영기관제도와 같은 신제도의 도입이 행정능률을 향상시킨다는 인과가설을 검증하려면, 성숙기가 될 때까지 기다려야 한다’ 라고 주장하고 있다. 그런데 여기서도 성숙기라는 것이 시간의 흐름과는 다른 것이라는 점에 주목 할 필요가 있다. 시간이 많이 흐른다고 해서 꼭 원인이 충분히 성숙될 수 있는 것은 아니기 때문이다. 또 원인이 성숙되었다는 것이 무엇을 의미하는가를 구체적으로 정의하는 것도 대단히 중요한 문제이다. 왜냐하면 제시한 예에서와 같이 신제도의 도입이 행정능률을 향상시킨다는 인과가설을 검증하기 위해 성숙기가 될 때까지 기다려야 한다면, 행정능률이 향상되지 않은 경우에는 성숙기에 도달하지 않았기 때문이라고 해석할 수 있기 때문이다. 이렇게 되면 순환논법의 오류에 빠질 수밖에 없다. 

- 결국 정정길 교수의 논문에서 강조하는 ‘시간’이라는 개념이 신제도이론에서 사용되는 주요개념들, 특히 ‘맥락’, ‘제도’, ‘역사’, ‘제도화’, ‘경로의존’ 등의 개념을 완전히 대체하기는 힘들다고 할 것이다.