[행정의 정체성 문제] 왈도의 실증주의 행정 비판에 대한 현상학적 이해

행정(학)의 정체성 문제

 

  관련 주제  

 

구분	내용
정치-행정의 관계	- 정치행정 일원론·이원론 (역사적 발달 과정→정부의 역할과 기능구분시 중요한 이론적 근거가 된다.)
행정-경영의 관계
공공조직과 민간(사)조직의  유사성·차이점	- 여기서 유사성은 공공선택론적 접근을 행정 또는 행정학에 적용할 수 있는 이론적 근거가 된다. 예를 들어 NPM, 성과관리 등이 있다.  - 반면 차이점은 NPS, PSM, 청지기 이론 등 공공부문의 특수성을 강조하는 이론들의 근거가 된다.
행정학의 정체성	- 행정학의 방법론상 한계로서 다제간 학문 또는 접근방법이 필요한 이유는 무엇인가?  - 행정 목적으로서 공공성 또는 공익이 무엇인가? 공익의 의미는 무엇인가? 공익을 달성하는 방법은 무엇인가?

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 관련 논문

  왈도의 실증주의 행정 비판에 대한 현상학적 이해  

 by 신충식 

 

0. 행정학의 발달 과정 요약

시대 구분			방법론, 주요 내용	구분기준
				정치·행정 관계	정부-민간 역할 정도
	~	1887 (Wilson)	행정관리(과학, 객관)	분리	정부 중심
1920s 초반	~	1930s 후반
1940s	~		Simon
1950s	~		행태주의 ↑
1960s	~		신행정학	융합
1980s	~		NPM	분리	민간의 역할 강조

 

1. 정치와 행정의 분리

 

- 특히 윌슨은 자각적 행정발달에 결정적 영향을 미쳤다. 그는 1887년 논문 “행정의 연구(The Study of Adminstration)"에서 행정 영역은 정치의 책임성을 보완하기 위해서 과학화를 이루어 내야하고, 더욱이 정부는 ‘결정과 집행’, ‘정치적인 것과 행정적인 것(의 구분)’, ‘의지와 대응행동’으로 구분될 필요가 있다고 주장하였다. 정치적 관행의 순수화와 정치적 제도의 단순화를 통해서 행정은 스스로 독립하고 강화되는 계기를 맞는다. 그래서 그는 ”행정은 정치에 적정한 영역의 밖에서 작동한다“고 한다. 그럼에도 불구하고 그는 이러한 구분이 엄격히 이루어질 수 있다고 생각한 것이 아니라, 양자를 보다 나은 관계로 보려고 했다.

- 행정의 목적은 곧 정치과정에서 도달한 결정들을 효율적이고 경제적으로 집행하는 것이다. 그의 연구에 따르면, 1900년 초부터 1930년대 후반까지 미국 행정학을 지배했던 정설 이데올로기는 첫째, 참된 민주주의와 진정한 의미의 효율성은 비슷하거나 최소한 조정이 가능하다는 것; 둘째, 정부의 일은 결정과 집행이라는 두 부분 또는 정치행정이원론으로 나누어질 수 있고; 셋째, 집행이나 행정은 행정을 위한 확고한 과학적 원리에 입각한 학문이 될 수 있으며; 넷째, 일반적으로 기업경영의 가치와 실천 정부행정에 성공적으로 적용될 수 있음을 들 수 있다.

 

- 나아가 정치로부터 자유로운 행정은 과학적이어야 한다는 점이 강조되었다. 그들은 하나 같이 이러한 과학적인 행정만이 행정을 경제적이고 효율적으로 인도할 수 있는 원칙들을 낳을 수 있다고 보았다. 20세기에 들어서면서 과학적 관리와 행정은 구체적으로 실증주의와 관련된 양태로 나타났다.

 

2. 왈도의 실증주의 행정에 대한 이해와 비판

 

- 한편 미국에서 이러한 실증주의에 입각한 초기 과학적 관리에 대한 관심은 프레데릭 W. 테일러의 연구와 함께 시작하였다. 그는 자신의 연구를 생산단위의 연구로 확장시키고 “관리”문제에 대한 새로운 접근을 말과 글로 설명하려 했다.

 

- 한편 1930년대 이래 미국행정학의 영역에서는 가장 중요한 과학적 방법은 논리적 실증주의였다. 그 무렵 과학으로서 행정학을 대표하는 행정학자로 굳노우, 화이트, 윌러비, 굴릭, 어윅 등이 있다. 곧 이어 이들에 대한 대대적인 비판이 한 시카고 대학 박사학도에 의해서 이루어진다. 그가 바로 사이몬이었다. 논리적 실증주의의 신조로 무장한 그는 행정학에 귀납적이며 과학적으로 토대한 이론을 소개하기 시작했다. 전임행정학자들에 대한 그의 비판의 요지는 다음과 같았다. / 행정학적 기술은 피상성, 지나친 단순화 그리고 실재주의의 결핍으로 고통을 받고 있다. 이는 권위의 매커니즘에 스스로를 너무 국한시켜 그 궤도 안에 조직 행위에 대한 영향에 또 다른 중요양식을 끌어들이는 데에 실패했다. 그래서 ‘권위’, ‘중심화’, ‘통제영역’, 그리고 그들 용어의 기능적 정의에 대한 탐구 없이 함수에 대해서 말하는 것으로 만족해 왔다.

 

- 왈도에 의하면, 사이몬의 결정이론은 부분적으로 사실과 가치에 대한 논리 실증주의적인 차이에 토대하고 있다. 이러한 차이에 의한 결정이론은 행정과 결정들은 과학적으로 설명하려는 것의 한계에 깔려 있는 가치문제들을 외면하게 되며 그 과정이 결국 정치행정 이원론과 유사하다고 왈도는 비판한다.

 

- 왈도는 행정학의 영역에서 전체적이고 새로운 담론의 영역을 창조해온 과학과 관련하여 다음과 같은 본질적인 질문을 던진다. “과학의 영역과 행정학의 관계는 무엇인가? 정치학과의 관계는? 행정학이 과학이라는 말을 사용할 수 있다면 정부 피라미드는 어디까지 확장되어야 하고, 어떤 ‘과학적인 방법’의 개념을 우리는 수용할 수 있는가? 그리고 과학과 ‘목적’의 관계는 무엇인가? 「행정국가론」은 이러한 질문들에 대한 진지한 답변을 시도하고 있다.

 

- 이러한 맥락에서 볼 때 행정학에 대한 사실적 접근은 과학적으로 부적절하다. 수많은 자료의 축적이나 경우수의 반복이 어떤 과학적 이론도 담보해 주지 않는다. 다시 말해서, 물리학의 문제가 “무슨 경우인가?(What is the case?)"의 문제라면, 행정학의 문제는 궁극적으로 ”무엇이 행해져야 할 것인가?(What should be done?)"가 되어야 한다. 실천의 문제와 관련하여 왈도가 과학을 논의하고자 하는 것은 실재(reality)의 사회적 구성과 이론과 사실의 역할의 복잡성을 이해하는 데에 매우 중요한 의미를 갖는다.

 

- ‘과학적’조망은 어떤 주제 사건에 대해 그것과 적합하지 않은 방법을 강요하려 하는 것이 ‘과학적’이지 않음을 결론짓게 한다. 대신 ‘주제 사건의 본질은 방법을 정의해야 하는 것임’을 알게 해준다. 많은 행정 사안들은 그것들의 속성상 자연과학의 방법에 기꺼이 순응하지 않는다.

 

- 왈도는 놀랍게도 논리실증주의에 대한 가장 신랄한 비판은 “현상학이라는 용어로 불리는 것”에 있다고 말했다.  

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